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本网讯 党的十八届四中全会召开后,闵行区委党校以“1+2+3”的方式,认真学习研究全... 落实三项具体举措.一是形成一份本校宣讲稿.由公共管理教研室牵头,全体教师共同配...

中国进入法治建设新时代 ——十八届四中全会精神解读 各位领导，大家下午好，非常荣幸有机会和大家一起学习。大家知道，十八届四中全会于 10 月 20 日—23 日在北京召开，这次会议的主题是全面推进依法治国，这也是我们党在历史上首次， 也是改革开放以来首次，以依法治国作为主题的中央全会，所以这次全会的召开具有十分重大的 意义。今天就围绕这一主题和大家交流一下我自己学习十八届四中全会精神的一些粗浅的理解。

这次课的题目是中国进入法治建设新时代，十八届四中全会精神解读。首先我们来看一下课的提 纲，主要介绍三个方面的问题：

一、我国法治建设的发展历程 二、全面推进依法治国的重要意义全面推进依法治国的总目标。

三、全面推进依法治国的重要任务及亮点解读。

首先进入第一个大问题， 一、我国提出依法治国的历程及其重要意义 （一）依法治国的发展历程 我们这次课的题目叫中国进入法治建设新时代，这个“新”字体现在那？我的考虑是，要看 出“新”在那里，必须把这次四中全会纳入到中国法治进程的历史的长河中去，用历史的视角和 历史的视野来看，才能看出他的“新”, 所以第一个问题我们先来回顾一下我国的法治建设的发 展历程，这也是为我们学习四中全会精神做一个基础和铺垫。

发展历程大致经历了这么几个阶段。

第一阶段：从人治到法制的酝酿阶段 我们中国 2000 多年来， 经历了封建社会,近代半殖民地半封建社会， 以及社会主义革命时期。

长久以来，中国的人治多于法治。在我国封建社会里，皇帝是至高无上的，他拥有绝对的权力， 不受来自任何方面的限制。

我们常听到的 “普天之下， 莫非王土， 率土之滨， 莫非王臣” 解释“君 要臣死,臣不得不死” “朕即国家”、“言出法随”等等。在中国，历来都是王权大于国法，所 谓王法王法，王就是法，皇帝的意志是法律，长官的意志也是法律。这里有个小故事和大家分享：

《春秋末期，楚国令尹（宰相）巡查边境，碰上有人报案：丢失了一百只羊。令尹遍查四处，均 无破案线索。正在焦急中，忽然来了一个人检举罪犯，找到了那一百只羊，顺利地破获了盗窃案。

令尹十分高兴，准备给检举人以奖赏。令尹询问检举人说：“你叫什么名字？”检举人恭敬地回 答说：

“小人叫直躬。

” 令尹拈牛须微笑说：

“直躬， 你协助本相破了此疑案， 应该受到奖励， ??” 话没说完，直躬连连摇头说：“不不不！小人不要奖励，只求大人开恩，不要对盗窃羊子的人处 罚得太重??”令尹不解地问：“为什么？”直躬嗫嚅着回答说：“因为??他是小人的??父 亲。”“什么？是你父亲？”令尹脸上陡地变色，指着直躬怒喝道，“你竟敢告发你的父亲，简 直是忤逆不孝！”直躬分辨说：“我是在遵守国法啊！”令尹更火了，拍案喝道：“告诉你，大 王最近面谕群臣说：在楚国的法令上应加上一条：凡为子不孝父母者，与为臣不忠于国君同罪。

你告发父亲就是不孝，不孝也就是不忠，就是犯了国法！来呀！把这个不孝之子拖出去砍了！” 1 直躬大呼冤枉。

几个凶神般的武士跑过来， 象抓小鸡似的把直躬揪出去一刀杀了。

鲁国同齐国交战， 接连几仗都以鲁军失败告终。鲁国国君和鲁国司寇（司法长官）的孔丘亲自前来督战，发现，引起溃败的是 鲁军左翼的一个年轻的十夫长（相当于现代的班长），由于他率先逃跑，带动了整个左翼军队的溃退，以至 于全军的混乱。鲁王命人把那个十夫长抓来，怒喝道：“你这个家伙，为传什么总是临阵脱逃？”十夫长又 惊又吓，说不出话来，鲁王看到这个样子，怒火更炽，喝令：“推出去斩首示众，以正军法！”这时候，司 寇孔丘站起来制止说：“慢！大王，请让臣问问清楚：以便让他死得瞑目，也让全军心服。”鲁王怒气勃勃 地点了点头。孔丘问：“你为什么每次临阵都要率先逃跑呢？”十夫长两眼含泪说：“小人并非不愿效忠大 王，只是因为家中有八十岁的老父要我供养，倘若我战死了，谁来照顾老父？所以每次临战我都不敢硬拼， 只想保住性命供养父亲??”孔丘高声感叹说：“一个人只要孝顺父母，就一定会忠于国君；如果天下的人 都能孝顺父母，那么，普天下的人都会是大王的忠实臣仆了！”最后不仅没有治他的罪，还奖赏他——就让 他担任左军副将。以后的事实当然同孔丘的预料相反，由于奖励逃兵，致使鲁国每次对外作战，便出现大量 逃兵，鲁军成了列国最无战斗力的军队，鲁国便一天天衰弱下去了。这两个历史故事说明了一个问题： 那就是统治者对法的随意性。在专制统治社会里，统治者掌握国家最高权力，他们随心所欲地解 释法，利用法，常常闹到颠倒黑白的地步。除此之外，一些文学作品中对也反映了专制集权、有 罪推定、刑讯逼供等人治的弊端：《窦娥冤》、《阿房宫赋》、《卖炭翁》等。那在古代社会是 不是就没有法治的思想呢？也不是。早在春秋战国时期，被称为“法家先驱”的管仲就提出过“以 法治国”，然而他的目的是“法之立，在御民，民治而国安”，也就是说，为什么立法，目的在 治理国民，国民治理好了，那国家就安定了，也就是说他归根到底还是在巩固君主的统治权；先 秦时期，法家代表人物韩非子也提出过“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强，奉法者弱则国 弱”的治国思想；除此之外，历史上还有一些变法，如商鞅变法、王安石变法、张居正变法等等。

但是这些治国理念并不是真正的法治，而是把法律作为一种管束民众，巩固皇权工具和手段，所 以在这种体制之下，我国传统封建社会的法治，他并不是真正的法治，他本质还是一种人治。

近代中国的历史，因为鸦片战争让中国从一个骄傲自信的东方文明大国坠入到深渊。从那个 时候开始谈，我们的文明发生了什么问题，为什么由强变弱、由盛转衰，这是一个很值得探讨的 问题。在进行深入分析之后，我们会发现是制度出了问题，原来已经成型几千年的中国封建制度 的那一套发生了致命性的缺陷。我们这两千多年来一直闭关锁国，不和世界接轨，中国的体制一 直是处于一种专制的状态，一种人治的状态。在这种专制的体制之下是不可能会有法治的发展， 即使谈法治也不是真正的法治。直到 1902 年，迫于一种深刻的危机意识，我们才慢慢的学习西方 的法律制度，第一次引入了刑法、民法、商法这样一些法律。

所以，就中国的法治建设来讲，他没有太多的根基，也没有文化的土壤，我们属于后发型的 法治，起步很晚。直到新中国成立之后，这种封建传统的人治思想还在深入人心，潜移默化的支 配着人的行为。使得新中国成立后相当一段时期，仍然在人治与法制的十字路口徘徊。这里有一 段不可回避的历史就是文化大革命时期（66 年到 76 年） 。在这个时期讲究以阶级斗争为纲，砸滥 公检法，造反有理、革命无罪，“无法无天”。Ppt:1967 年 12 月，人民法院被撤消。1970 年 3 月，人民检察院被撤消。群众运动代替了司法活动;法律虚无主义成为了社会的主流。毛泽东说的 一段话：许多问题的解决光靠法律不行，法律是死条文，是谁也不怕的；大字报一贴，群众一批 2 评， 会上一斗争比什么法律都有效。

正是这样的思想使得当时的很多无辜群众受到了非人的迫害， 其中包括，一些老一辈的革命家。(文革期间最大的冤案应属，刘少奇被迫害致死案。1968 年 11 月 24 日这一天通知他他被中共中央十二中全会定为"叛徒、内奸、工贼"，被"永远开除出党"， 而且当天正是在他 70 岁生日。他得知这个消息后，气愤得浑身颤抖，大汗淋漓， "哇哇"地大口 呕吐起来，从此，刘少奇再也不说一句话，哪怕是治病和生活用语也一句不说，其实这也是他在 用沉默表示坚决的抗议，后来刘少奇于 1969 年 10 月去世，去世时身上连衣服都没有。

另 一位受迫害的老革命家彭德怀，彭德怀在文革期间已是年近七旬的老人，有时他一天连续挨打七 次，有一次被一人飞起一脚，揣在右胸，肋骨被当即打断了两根，在长达 12 年的岁月里里，受 尽政治、人格、肉体和精神的折磨，于 1974 年 11 月 29 日 1 含冤去世，去世时身边没有一个亲 人。

)所以在文化大革命期间， 迫害致死，武斗致死， 群众专政的名义下杀人， 还有许多冤假错案， 整个文化大革命期间到底死了多少人，没有人知道。据说，叶剑英在 1978 年 12 月中央工作会议 上，他曾经有个总结：说文革整了 1 亿人，死了两千万，浪费了 8000 亿人民币。

这个教训是 非常惨痛，文革完全是从另外一个极端，给我们提供了一个范例，如果没有法律的约束，那么， 就没有人身权利的保证。所以自文革之后，我们党的第二代领导集体，才有了共识，要加强民主 法治建设，这个民主法治建设不仅保护人身权利，还要保护人们的政治权利等等，后来我们才一 步一步的走上了现代法治之路。

第二个阶段：由法制到法治的阶段（从 1978 年到 1996 年） 文化大革命结束以后，以十一届三中全会宣布建立社会主义民主法治为起点，到上世纪九十 年代中后期，我们的现代法治之路开始步入正轨。我们称之为第二个阶段。由法制到法治的阶段。

国家制定和颁布了一系列法律，推行了一系列制度创新，取得了不少的成就。例如：1、1979 年 的 2 月到 5 月，这在历史上只是普通的三个月，但是这三个月在全国人大、全国人大法工委的领 导人那里却非常重要。在彭真同志的带领下，在 3 个月的时间里他们总共立了 7 部法律“选举法” “中外合资经营企业法” ，还有两个组织法， 。（因为彭真同志是老一辈子无产阶级革命家，他在 国民党的统治下被投入监狱，在监狱关了 8 年，在文化大革命期间受到四人帮的迫害，他又在监 狱里头关了将近 10 多年。坐过反动派的监狱，又坐过我党自己的监狱。所以他作为老一辈子无 产阶级革命家带着强烈的反思的情怀，带着拨乱反正、只争朝夕的情感做了这么一些事情。） 2、接下来 1980 年，在正义路，公审林彪、江青反革命集团，让世界看到我们不是在搞政治 斗争，是这两个反革命集团触犯了法律，应该在法律上予以处罚。

3、1982 年 12 月 4 日，现行宪法颁布。

4、1986 年制定《民法通则》，保护私人合法财产。（值得一提的是 1986 年的民法通则，在 新中国建立的很长一个阶段，普通公民能不能拥有自己的财产，能不能拥有自留地，因为在那个 历史时期这是一个重大的问题，说宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。这种情况在改革开 放后发生了重大变化，国家在法律上承认了每位公民的合法财产受到法律保护，而且 公民之间的地位是平等的。） 在这其间还发生了从法制到法治的变化， 也就是从刀制到水治的转变。

这是什么意思呢？ 先 说两者的区别：从刀制到水治的转变， 1、刀制的法制就是法律制度的简称，他是相对应政治制度，经济制度，文化制度而言的。

而法治是相对于“人治”而言的，是否定了我们刚才说的 2000 多年来的专制统治。 3 2、刀制的制本身指各种法律的，他是干巴巴的，指各种法律文本，法律制度，他的产 生和发展与所有国家直接相联系，在任何国家都存在法制，如在我国古代就有法制：秦朝有秦 律、唐朝有大唐律、清朝有大清例律；而水治的治不仅包含各种法律条文，他还指的是治国的 理论，治国的方略等等一些法律更深刻的东西，他产生和发展不与所有国家直接相联系，只在 民主制国家才存在法治。

3、 (由此可以看出，刀制是一个静态的概念，他只管制定不管运行。

水治是一个动 态的概念，他不仅包括法律制度、还包括如何监督、如何实施、如何获得法律保障，他能让 法律制度运行起来。

) 这是两者的区别。 正是在这个阶段，中国现代法治建设步逐步步入了正轨。 第三阶段：依法治国方略的确立与提升阶段（十五大到十七大） 第三个阶段，为什么把 1997 年召开十五大当成一个重要的时间节点呢？是因为 1997 年召开了党 的十五大，正式宣告确立依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。在这样一个新时期，我们的 法律、我们的法治建设取得了长足进展。PPT 上列举一部分我们可以看一下。

举例：1、1978 年，小平同志在三中全会的会议上有一句话，就是我们国家过不断地发展民主和 法治要实现什么目标呢？要实现以下四大任务，第一个，有法可依。我们现在没法律，要通过立法机 构、立法工作人员的不懈努力，让我们国家有法可依，这是一条。第二条，有法必依。有了法还必须 得到切实的落实。还有执法必严、违法必究。要求做到 16 字方针。到了 2011 年吴邦国委员长代表中 央、代表全国人大正式向外宣告，中国特色社会主义法律体系形成，当然我们说这个体系形成了不是 终点，还要不断完善和发展。但是想一想，1979 年还基本上无法可依，到了 2010 年，短短的 30 年时 间，我们的法律体系就初步形成了。30 年回头看，变化是很大的。

2、再比如，我们连续 4 次修宪（我国共颁布四部宪法分别为 54 宪法、75 宪法、78 宪法、82 宪 法，现在实行的宪法又经过 4 次修订分别是 88、93、99、04 修宪），将一些重要的原则，比如说依法 治国的原则，遵守和保障人权的原则，写入了宪法之中。还有一些罪名在修宪中去掉或进行了修改， 比如说“反革命罪”，这是在革命时期的罪名，直到 97 年修宪时把这个罪改为叫危害国家安全罪等 3、以加入 WTO 为契机，上百部法律法规、规章文件得到了修改，这对我们国家从政府工作到老 百姓生活都是一个大地促进。

除此之外，4、我们在政府层面推进的依法执政、依法行政、建设法治政府。

5、推行五年普法规划，现在都已经进入第六个五年普法。

6、我们推行国家统一的司法考试等等。（2002 年以前检察官证、法官证、和律师证，都是分开考试， 分别拿证，这三个证都相当于资格证，） 如此之多的这种建设性的成就，在这个阶段发生了，应该说弥补珍贵。 第四个阶段：全面推进依法治国的新阶段 接下来进入全面推进依法治国的新阶段。这个阶段我把它的时间节点放在 2012 年，就是党的十 八大以后，十八大、十八届三中全会的《决议》、四中全会的《决议》，是三次会议的三个文件， 很多人就问，说这三次会议的三个文件有什么关联？其实很简单，我们用“三个全面”就能够解 4 读它。 十八大的文件讲到，中国未来建设和发展的总目标，是到 2020 年全面建成小康社会， 这是一个总目标。十八届三中全会的《决定》提出全面深化改革，全面深化改革是实现全面建成 小康社会的必要手段、唯一途径。只有全面深化改革，我们才有可能让我们国家更强、人民更富， 最后全面建成小康社会。四中全会的《决定》提出全面推进依法治国。全面推进依法治国是全面 建成小康社会和全面深化改革的制度保障。

如果站在全面建成小康社会的角度看， 两个全会的 《决 定》就像车之两轮、鸟之两翼，是两个轮子。如果站在法治保障的角度看，法治保障本身不是目 的，在他的保障下、保驾护航下我们全心全意地全面深化改革，最后实现全面建成小康社会的目 标，这是最终的目的。所以说三次重要的会议、三个光辉的文件，内容非常丰富，逻辑是一体的， 可以说是一气呵成。

那再谈一下为什么我们说四中全会的召开是进入了全面推进依法治国的新阶段？我认为，之 所以说四中全会之后我国的法治建设进入了新阶段，是因为它写下了两个一。第一个“一”，就 是这次十八届四中全，是我们建国 65 年国家的历史上第一次，也是建党 90 多年在党的历史上的 第一次，以法治为主题的中央全会，这是第一个一。

再一个“一”，就是全会通过了一个关 于依法治国的专门的纲领性文件，即《中共中央关于全面深推进依法治国若干重大问题的决定》， 这个《决定》的通篇都是有关全面推进依法治国的。通过这两个一就可以看出，十八届四中全会 他是揭开了社会主义法治国家建设的新篇章，中国进入法治建设的新时代。所以也有人评价说， 十八届四中全将是我们党的历史上，我们国家的历史上一个里程碑的会议。大体就是这样。

以上是从历史的角度帮大家梳理了一下，我国法治建设的发展历程。那我党选择在这个历史 阶段召开以依法治国为主题的四中全会他的意义何在呢？我们来进入第二个问题：

二、全面推进依法治国的重要意义 这个意义我将从四个方面来跟各位一块儿探讨。因为不同的学者对全面推进依法治国的重要 意义都有解读，但每个人的解读视角会有一些差异，我在学习过程中结合自己的一些认识和大家 做一下交流。

第一个意义，全面推进依法治国，对于我们全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴具有 重要的意义。

其实，在前面讲三个文件的关系时，已经讲到全面推进依法治国是全面建成小康社会的制度 保障。

从另外一个方面来讲，经济的发展在一个国家发展的进程当中起基础性作用，而法治则在一 个国家发展的进程当中起到了决定性的作用，经济的发展只能代表一个国家发展实力的一部分， 但真正有实力的是制度文明是政治文明。这种制度和政治文明所蕴含的历史，以及所代表的价值 方向，与其他物质文明相比，更有价值。从世界来看，能够获得所谓人类最珍贵的文明是就是法 治，所以它是一个国家价值的体现，也是政治文明高度的标准。

温家宝曾提到，我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重 要一步，具有划时代的重要意义。我想这个评价是到位的，因为我们讲法治不是简单意义上把法 5 律当工具去看待，我们更多的是把它看成是人类文明的结晶，一种共同的价值，而且这种价值的 本身，对于一个国家的富强、文明、民主具有非常重要的意义。所以这次四中全会明确提出，全 面推进依法治国是我们全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，在这方面具 有重要的意义，这是第一个意义。

第二个意义，全面推进依法治国对于全面深化改革具有重要的意义。

为什么这样讲？如果今天的中国仍然是闭关锁国的中国， 仍然是不和世界接轨的中国， 是小农经济的中国， 那我们不要法律也可以，不要法治也可以，因为这种制度之下他并不天然地需要法律。那再看，实行法治建设， 依法治国，还有建成法治国家的国家，他们都有一个基本的经济前提，那就是有市场经济，只有 市场经济他要求法律保驾护航。

（因为在市场经济条件下，主体的地位需要法律来保障，主体的财 产需要法律来保障，主体与主体之间处理财产关系、人身关系必须平等，这样一个地位、程序都 需要法治来保障。）由此可以看到，法治他属于上层建筑的领域，他的基础就是市场经济，没有 市场经济绝不会有法治。

我们可以去看凡是实行专制的国家、 排斥法律的国家他一定是计划经济， 他不会是商品经济，凡是实行市场经济的国家，无论他多么排斥法治但最终他仍旧会走向法治。

结合当前我们国家发展的大局来看，十八大我们开启了新的发展进程，三中全会开启了经济 体制改革和社会主义市场经济之路，可以说这种市场经济的改革方向谁也扭转不了。从这个方面 来讲，市场经济每往前走一步，都呼唤着法治的向前发展。所以全面推进依法治国对于全面深化 改革具有非常重要的意义。

第三个重要意义就在于，它是提高我们党执政能力和执政水平的必然要求。

过去我们都讲依法治国， 依法行政。

但是十六届四中全会的决定首次提出了依法执政的概念， 也就是说国家要依法治国， 对执政党而言要依法执政。

所以现在习总书记把这几项内容合在一起， 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一起建设，依法 执政被纳入了整个国家法治体系，法治框架上。

依法执政实际上就是一个执政党执政能力提升的一种表现。在改革开放以后，党中央关于党 内的法规规范性的文件，制定的数量是非常多的，我们在去年还专门发布了党内法规体系。这说 明我们在执政方面发生了变化，更加注重用法治的方式治国理政，更加注重发挥法治在国家治理 和社会管理中的重要作用，也更加依靠法治来加强提升我们党执政的能力，治国理政的能力，所 以这一点是全面推进依法治国第三个重要意义。

第四个重要意义就在于，全面推进依法治国对于约束规范权力，保护公民权利，维护社会公 平正义具有非常重要的意义。

在 1997 年刚刚提出依法治国的时候，很多人对这个概念还是有隔膜的，不能够准确完整全 面的理解，中央提出了依法治国很多省、地方就开始纷纷效仿，提出各类口号，包括依法治省、 依法治市、依法治县，有的地方提出依法治村、依法治家，各行各业提了很多的口号。这些口号 提的，也对也不对，对的地方是一个国家推行法治，依法治国必须落实到方方面面，所以推进依 法治理有必要。但是另外一方面对法治本身有误解、误读的表现，因为法治的核心不是治老百姓， 6 如果说用法律治老百姓、治民的话，那不是完整意义上的法治，如果法治的重心放在治老百姓上， 那就背离了法治的含义。

英文中对法治的解读更加准确，英文中有一句话，什么是法治，法的统治，它强调制定良好 的法律，得到全社会的遵行，强调法律至上，强调程序正当，强调规则，也强调平等。所以说我 们说的法治不是简单管老百姓的法，那只能叫制度的制，真正的治是法的统治而不是人的统治 国家机关也好，企事业单位也好，普通老百姓也好，大家按照统一的、平等的规则来履行自 己的义务，行使自己的权力，承担自己的责任，这才是法治。2008 年 5 月 4 号，时任总理的温 家宝同志， 到中国政法大学去视察， 他说今天我刚进你们的大门口看到你们校门口有一块大石头， 石头上有四个大字，叫做法治天下。他说我再说一下，法比天大、法治天下，他说现在都在讲法 治，法治精神。法治精神是什么呢？五个方面，第一，宪法法律的尊严高于一切。第二，法律面 前人人平等，没有人能有超越宪法法律的特权，对于一切违反宪法法律的行为必须追究。第三， 一切组织机构都必须在宪法法律范围内活动。第四，法律要在群众中得到普及。第五，要做到有 法可依、有法必依。

所以十八届四中全会提出了法律的权威靠人民的信仰，靠人民的信赖和人民的维护，同时人 民也有义务，有责任去维护法治的权威。这是这一点。

在这儿也有两个图片，很有意思，四中全会举行的时候，中央人民广播电台特地做了一个节 目，这个节目叫做“法治中国——重访冤假错案当事人”，接受采访的人都是前些年在冤假错案 中受冤屈的，现在让他们谈对四中全会精神和文件的体会，他们会说什么呢？ 大家看，首先就是张辉、张高平叔侄，他们的案子很简单，他们从老家安徽开车，要前往浙江，行进途中 有一个女孩要搭车，他们就让搭了，车到了一个地点，那个女孩下车了，但过了若干天发现这个女孩死了。在当 时证据判断出现偏差的情况下，这两个人被抓，而且以故意杀人罪的罪名判了，一个判了死缓，一个判了 15 年。

过了若干年，坐了十年冤牢以后，发现是一个错案。浙江省高院马上进行平反昭雪，赔偿了两个人共计 220 多万。

这两个人看四中全会文件，应该说他们的心中是复杂的。他在接受采访的时候说，依法办事会少一些冤假错案。

赵作海的案子大家可能都比较熟，河南商丘人，他也被冤狱了，坐了 8 年牢，后来 2010 年被宣告无罪。他 在接受采访的时候说，希望人人都能懂法律、用法律。

这个人是佘祥林，佘祥林被控告杀妻，就是他的妻子被他杀了，事实上在当时判他的时候他的妻子死不见 人、活不见尸，在这样一个特殊情况下竟然能判一个人死刑，但幸亏没有立即执行，他活下来了。过了若干年， 他的妻子出现了，确实就造成了冤案，佘祥林领取了 70 余万元国家赔偿。他在接受采访的时候说，法律面前要人 人平等，如果法律做不到公平正义，最大的受害者就是普通人和老百姓，法律面前人人平等，要有法必依。 我们说，法律的权威靠人民的信仰。通过这些冤家错案，我们可以看到，为什么中国要走向 法治，就是通过这些普通的国家公民，从他们的身上、从他们的盼望中，可见一斑。以上谈了全 面推进依法治国四个方面的重要意义。

三、全面推进依法治国的重要意义 7 第三个方面，我们重点讲一下，这次四中全会的六大任务和一些新亮点。也是我们在四中全 会之后，在依法治国方面要着重开展哪些方面的工作？四中全会通过的《决定》是在 10 月 28 号 发布的，全文一万六千八百字，当中讲了全面推进依法治国六大方面的任务，包括：立法、行政 执法、司法、守法、法治队伍建设，还有加强和改进党对依法治国的领导等，其中规定了很多细 致的具体措施，统计起来，总共有 180 项。非常扎实，可以说全都是干货，都是指导未来 5 至 10 年，甚至 30 年、50 年，中国社会发展的具体指针。剩下的时间我们就把这六大任务中的一些亮 点进行一下解读。

首先一个就是立法的问题。

《决定》的第二部分指出：完善以宪法为核心的中国特色社会主 义法律体系，加强宪法实施。

(一)良法善治的讨论：决定一开始就提出：

“法律是治国之重器，良法是善治之前提” 。我们 的法治建设要推进，法必须良、治必须善，这才是法治的真谛。所谓良法，我们可以通俗的理解 为好的法律，能够惩治犯罪，保障人权，约束公权，维护公平正义的法律。如果良法不善治行不 行？不行，有良法无善治，那就是空中楼阁，看上去很美，起不了作用。无良法有善治行不行？ 也不行，那就是希特勒纳粹主义，我们看，希特勒的治理是没有问题的，他的效率、他的穿透力 是非常强的， 没有问题的， 但他是恶法， 反人类、 反种族的法， 他的恶法善治对人类只能是戕(qiang) 害。因此，良法善治，二者是辩证关系，既要有良法，也要有善治。

（二）那么良法从何而来？那就必须要抓住立法质量，这个关键。习近平总书记自十八大以 来多次谈到“不是什么法都能治国。也不是什么法都能治好国。人民群众对立法的期盼已经不是 有没有，而是好不好，管不管用，能不能解决问题？”过去我们都没有法，所以只要有法，大家 就觉得很欣喜。但是现在不是这种情况了，来看一个统计结果：2011 年全国人大第二次全体会议 上吴邦国庄严宣布，到２０１０年底，我国已制定现行有效法律２３６件、行政法规６９０多件、 地方性法规８６００多件，中国特色社会主义法律体系已经形成，实现了国家经济建设、政治建 设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的有法可依。其实到现在为止，我国现行的法律，包 括宪法和七大部门法（如宪法、刑法、民法、行政法、程序法等好多部门。

） ，制定的准确的数字 应该是，共计 242 部。现在从数量上我们制定的法律已经是相当庞大了，但是这些法律是不是良 法呢？他的质量怎样呢， 尤其是现在的人民群众的要求越来越高了，你这个法制订了能不能管用， 能不能真正的“定纷止争” ，解决问题这才是关键。

另外，在立法方面，存在着一个一个非常突出的问题就是，人大的立法权严重破坏，部门立 法权的膨胀。为什么会产生这样的问题？ （先向大家解释一下我国的立法体制：中央一级，全国人大及其常委会制定和修改国家的基本法律；国务院， 根据宪法和法律，制定行政法规；地方一级，地方各级人大及常委会可以制定地方性法规；地方各级行政机关可 以发布规范性法律文件。

）按理说，在中国只有国家最高权力机关全国人民代表大会才有立法权，才 能制定和修改国家的基本法律。但是在实际的立法过程中，人大立法不专业，一到专业问题人大 往往束手无策，像涉及到一些具体的管辖领域，比如说税务、证券、环境啊，他都不太懂， ；另外 8 人大现在的一种状况大家也都了解，人大大多成了一个退休、养老的地方，所以人大的立法非常 不专业。像上面提到的两百多部法律，由人民代表或者人大专门委员会起草制定的法律不足 3 分 之 1。那这些法律从何而来呢？就是人大授权国务院立法，国务院各组成部门负责那一部分，就 立那一部分的法律。像：行道法、公路法，都是交通部发的；劳动合同法，也不是人大代表起草 的，是总工会来起草的；再如土地管理法，是由国土部门起草的，也就是说你管什么部门就制定 什么法。这样的立法有很大的弊端，因为这相当于“让执法者来立法” ，这必然会导致部门权力利 益化，而部门利益又被合法化，加上人大立法不专业，即使他搞部门利益人大也看不出来，最后， 让全国人民执行的法律都是保护部门利益的法律，这是立法中存在的最大问题。

（三）怎么解决这些问题，来看《决定》里面的具体规定：

1、 立法决策在党委。

以体现党的领导，人们讲决策在党委，党委的决策就正确吗？怎么解决这个问题，决定里面 从大的方面做了规定，以后可能要具体的落实。比如说，宪法修正案，宪法是我们国家的根本大 法，宪法修正案由中央委员会提出，给人大常委会，让人大常委会改成法律议案提交人民代表大 会讨论，讨论通过以后，党的和人民的意志上升到法律，成为最高权威。有人讲那不是走走过场 吗？不是这样，他有具体的工作程序。党中央的提议，提交人大后，人大要进行逐条的审议。而 不是像以前那样一股脑了。以前审议的时候不是逐条表决，而是一股脑端，要求统一表决，即使 有几条我不认同认为里面塞了私货了，但是要求统一表决时就把不好的法条就给通过了。逐条表 决就是，一条一条的审议过关，这一条同意就举手，那条不同意就不举手。

通不过时怎么办呢？通不过这意味着党的利益和人民的利益有矛盾，由人大常委会的党组返 回党中央继续讨论、修改，最后修改到人大代表举手通过了，党的意志和人民的意志统一了，达 到统一的结果就是法律。这就是党的领导与依法治国的统一就统一在法治上，法律为什么高？因 为里面既有党的领导又有人民的意志，所以坚持依法办事就是坚持党的领导。

第二层，这是宪法。如果涉及到的是重大体制、重大政策的调整，怎么办呢？《决定》中规 定必须报党中央讨论决定。

第三层，如果是其他的一些法律法规的制定和修改，由全国人大常委会党组向党中央报告。

2、立法主导权在人大。

以后立法主导权不让部门来主导，让人大来主导，尤其是综合性、基础性的立法，人大主导。

那人大立不了怎么办？他没有专业人士，立不了怎么办？人大就必须要改革，改变这种“开会举 举手、画画圈，散会就靠边”的窘境，所以决定中指出：增加有法治实践经验的专职常委比例； 依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

3、 政府部门立法权 咱们国家的立法主体除了各级人大，政府还有部分立法权。如河北省人民政府，还有三个地 方政府，唐山、邯郸、石家庄他也有立法权。政府立法他也排除部门立法，因为要涉及到基层管 理的行政立法，所以要求由政府法治的综合部门法制办来主持主导，说我的法涉及的是环保方面 9 的立法，那能不能让环保厅来主持呢？不能，你可以作为参加的成员但是不让你，用这种办法来 尽力排斥部门利益。

4、设区的市将普遍获得地方的立法权 我们省只有三个市有立法权剩下的八个设区市没有立法权，现在普遍获得立法权。

5、立法与改革的关系 立法要主动适应改革的发展。十八大之前的改革是不管法律的，纯粹是政策引导型，党中央 定的我们就改，过去叫做几号文件，像农村改革一号文件，连续搞了七个文件。现在回头去看， 好多一号文件都跟法律相冲突，尤其是与宪法相冲突。所以现在不行了，现在改革要逐步的法治 化、规范化，稳定化，所以反复的强调重大改革要立法有据，改修改的改，改立法的立，立法条 件不充分的，不成熟的通过法定程序授权。 如：上海自贸区典型的是授权是的改革，涉及到国内的很多法律、税法、预算法、对外贸易法、行政许可法 等都与现行法不一样，这样的话就相当于是违法了。怎么解决啊？我们《立法法》有一项规定，8、9 条，遇到重 大事件，立法条件不成熟时，全国人大给国务院授权，让国务院制定行政法规，可以实行与别的地方不一样的法 律。就上海自贸区来首就是 8 月 30 日由全国人大授权国务院，国务院就上海自贸区制定行政法规。这样才搞起 来的。但是授权有时间的限制，只有三年的时间。上存在的时间只有三年。 第二部分，深入推进依法行政，加快建设法治型政府。

就是怎么推进我们的依法行政。决定中说：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。

关于行政执法体系，包括三大块内容，分别是主体、程序和监督。执法主体就是谁执法谁就是执 法主体，执法怎么去做叫做执法程序，做了以后，特别是做错了怎么办叫做执法监督。决定中指 出，各级政府必须在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法 严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

执法体制改革新举措：

1、 推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

关于依法行政的主体问题：对于行政主体即国家的行政机关，我们也称之为公权方，公权方 实行的一条原则就是：法不授权不可为。即：行政机关只能行使法律明确给你的权力，明确禁止 的你不能行使。

有人可能要说， 如果即没有明确给你， 也没有明确禁止的， 行政机关能不能做呢？ 答案是不能。为什么？他背后有一个法律原理，那就是：代理权的问题，因为现代政府和古代政 府不同，现代政府其实相当于人民的代理人，行使的是代理权。

（因为国家是人民的，政府是人民 选出来代理人民从事公共管理事务的工作，所以，政府能代理人民行使那些权力，都写在法律里 面，宪法里面，法律里面规定了政府有那些权力，这是人民通过法律给政府授权的，如果超出了 授权范围就是越权，你就不能做。

）所以我们对公权，实行这一原则：法不授权不可为，法律授权 的你必须做，你不能不作为，法不授权不可为，法律没有授权给你的，你就不能这么干。这也叫 正面清单，目的是消除权力设租寻租的空间。

针对私权来讲，也就是对老百姓，对国家的主人实行的是负面清单，叫做：法不禁止即自由 10 或叫法不禁止即可为。也就是说好多人在一个共同体里面生活，虽然讲家是你的，国是你的，但 是你不能为所欲为。主人为所欲为的话也很糟糕，如我随便拿别人的东西，伤害别人，觉得很痛 快，但是当你再为所欲为的同时，你自身的财产权，人身权也无法得到保障。所以任何国家讲的 自由问题，都不是为所欲为，都是有边界的，这个边界就是：别人的自由就是你的边界。大家相 约，为了大家的共同安全，有些事情是谁都不能做的，强奸抢劫写，这属于法律禁止的，写在法 律中，谁都不能去做。但是法律没有禁止的我就可以去做。

2、二是建立重大决策合法性审查机制；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

健全依法决策机制。重大决策合法性审查机制。我们过去对执法的监督只是执法行为，行政 法上讲的叫具体行政行为：罚款、扣押，这个要是搞错了，当事人要是不服，他是有救济渠道的， 你可以起诉或者行政复议都行。但是如果是一个领导，如县长市长省长等，他决策失误了，怎么 办？在过去是没有人管的。尤其是重大的项目的决策，动则上百万、上千万甚至是上亿，都打水 漂这种决策要是失误了，可能比腐败的后果更加严重。那该怎么办呢？这次决定当中就对重大决 策带上了紧箍咒，要进行合法性审查，决定中指出要进行五个外部的审查：公众参与、专家论证、 风险评估、合法性审查、集体讨论这五步，不做不许决策，除此之外还有内部的审查，如：合法、 合宪性审查。

再有就是，重大决策终身责任追究制度，不论你是多大的职权，将来你的决策出了问题， 都要向你追责，以防止重大的决策失误。

为什么国家如此重视依法决策这项工作？我认为， 行政决策的失误不仅直接造成经济的损失， 阻碍当地的科学发展进程，更重要的是他还严重损害了政府形象，影响了政府的公信力。我们来 看一些资料： 据《报刊文摘》2008 年 2 月 18 日报道，国家行政学院教授许耀桐曾撰文指出：“新中国建立以来，在大约 2 万多亿元的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有 1 万亿元。”《上海证券报》2006 年 1 月 17 日报道说，据世 界银行估计，"七五"到"九五"期间，我国投资决策失误率在 30％左右，浪费资金超过 4000 亿元。国家审计署报告 披露，2002 年全国审计机关查出由于违规担保等决策失误,给国家造成了 72.3 亿元的损失；2005 年的报告又指 出，当年 1 至 11 月，全国共查出各类违法违规问题涉及金额 2900 多亿元，损失浪费问题金额也达 150 多亿元， 其中相当一部分损失浪费是由于决策失误造成的。又据国资委有关资料，全国国有资产三分之一属于闲置浪费。 这是现实中决策失败的几个真实案例，给国家和人民造成了巨大的损失。 案例一：川东天然气氯碱国家工程是与三峡工程配套的最大移民开发项目，工程概算近 30 亿，于 1994 年 开工，1997 年底因资金缺乏停建，1998 年工程下马，但已耗资 13.2 亿，清债还需 4.5 亿。更让人痛心的是，难以 解决离开了土地的 3000 多三峡移民生计问题。

案例二：被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称“全国最大最先进最新潮”的珠海机场“仅基建拖欠就达 17 亿元”， 该机场建成后每月客流量四五万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。机场设计客流量是１年１ ２００万人次，2000 年只有５７万人次，利用率不过１／２４。

案例三：绵阳机场于 2001 年竣工通航，当年就亏损 3800 多万元。机场虽然竣工已有两年多，但还有一亿 多元工程款没付清。据审计部门审计调查，绵阳机场目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达 2.2 亿多元。 11 案例四：2001 年 6 月以来，沪深股市的暴跌。由于决策失当，国有股减持只收回了几十亿元的资金，但股 市暴跌却使 1.8 万亿元的市值被蒸发了。如果按 2001 年 10 月底的股本结构来计算，那么流通股损失的市值大致 为 6200 多亿元，非流通股损失的市值大致为 1.18 万亿元，其中，国家股的市值损失大致为 8300 多亿元，法人股 的市值损失大致为 3300 多亿元。由于法人股的绝大部分都具有国有性质，因而在这轮股市暴跌中，国有资产的市 值损失实际上已大大超过 1 万亿元。为了阻止股市继续暴跌，中国证监会不得不暂停了国有股减持方案的实施。

案例五：1991 年开工建设，1994 年投产，总投资达 7.8 亿元的冶钢 170 毫米无缝钢管厂，投产四年不仅未 赚一分钱，反而亏损 4.3 亿元。时任湖北冶钢集团有限公司董事长刘建新称，市场预测不准、决策严重失误是这 一项目失败的根本原因。

案例六：黄河中游重要支流渭河变成悬河，多次发生水灾，沿岸民众受害不浅。学界早已公认其祸首就是 三门峡水库，由于设计上的缺陷，使得水库发电和上游泥沙淤积之间形成了尖锐矛盾。近年，政府开始承认在三 门峡建设中存在重大的决策失误，然而由于决策失误所造成的日益恶化的环境问题，早已超出了经济所能涵盖的 范围。

案例七：三年不上大型电力建设项目的决策失误，导致 2003 年以来，电力供应日趋紧张，到今天为止，全 国已有 21 个省市区采取拉闸限电的措施来保证基本电力供应。因为电力的供应不足，导致全国范围内直接和间接 的经济损失还没有具体数据，但应该是一个相当吓人的数字. 3、执法体制改革，推进综合执法；理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记 录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。

这是在重点解决：滥用执法权、越权执法、寻租执法、执法为了趋利性的现象。里面具体的 谈到了综合执法问题，要推进综合执法，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、城乡建设 等领域，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

中国的很多问题，从体制上，法律上都能找到执法主体，都能找到相应的管理部门。这个事 谁管的，都能找出来，谁管谁管谁管。但是等你真的出了事了。你发现哪个部门都管不了你，哪 个部门都负不了责任。我们看食品安全的问题，至少只有这么八家，负有管理的责任，负有执法 的责任。但是我们说管得住吗？管不住。针对这个问题，四中全会提出要推进综合执法。

（猪肉问 题） 除此之外，还要推行跨部门的综合执法。有没有这样的部门呢？当然有，就是城管，城管执 法就属于跨部门执法，他需要执法人员不仅要懂得本部门法律，还要懂得其他部门的法律。综合 执法部门的人员素质要高于单部门执法人员的素质，可是人员管理，编制管理对城管队伍还没有 跟上去，导致很多多小混混进入到执法队伍，执法任务和执法人员的素质发生了极大的矛盾，引 发了很多问题。

所以决定中强调了要理顺城管执法体制。

今后还要增加其他部门的综合执法队伍， 叫什么名字现在还不清楚。

4、 是加强对政府内部权力的制约：分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗、层级监督、 审计独立。

好多政府的重大决策、重大的审批项目出了问题，是因为权力高度集中造成的。权力的特点 就是只要没有制约监督，就一定会腐败，这是规律。所以这次重点讲了对政府内部权力的制约， 怎么制约呢就是分权，没有分权就没有制约。 12 将来审计机关的人财物要统一到省，审计机 关本来属于监督机关，监督机关又受制于本地政府。所以没法去进行审计， “监督者被被监督者所 管理、管制” ，你还能监督的了吗？将来要统一到省，人员全省流动，定期轮岗，以体现监督的独 立性。

5、全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

第三个方面可以说亮点最多的，就是保证公正司法，提高司法公信力。

英国哲学家培根说：

“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律 ——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。

” 这句话说明的是司法对 社会公正的影响极大，一次犯罪是污染了水流，把水流弄脏了，这还无所谓。但是司法不公呢是 污染了水源，整条河流都不能用了，是从根上出了问题，在理论上经常说的一句话就是，司法是 社会公平正义的最后屏障，影响太大了。决定当中表达的含义与此类似：

“公正是法治的生命线。

司法公正对社会公正的具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。要努力 让人民群众在每一个司法案件当中都感受到公平正义。

” 那现在的司法改革到底要改什么？一个是去地方化问题 首先第一就要去司法的地方化。地方党委、政府过多的干预案件，导致法院检察院没法公正 司法。因为“一府两院” ，检察院、法院是由同级人大产生，并附属于他。像地方的检察院法院， 他的人财物都归地方管，也就是说你吃地方的，拿地方的，用地方的地，分的地方的钱。如果地 方党委、政府对两院有所暗示，这个案子怎么怎么办吧，两院就很难公正司法。有很多的地方的 检察长、院长非常感叹，压力是非常大的，很难做，一方面需要地方政府，地方党委的支持，如 果对两院工作不支持的话，两院也拉不来经费，法院检察院的大楼也盖不起来，法官检察官的工 作待遇也改善不了，所以这个院长检察长也不好当。(莫纪宏薄熙来案) 针对这个问题，三中全会中司法改革的一项重要措施就是：省以下检察院、法院人、财、物 归省统一管理，不归地方了，现在已经在全国六个地方搞试点。将来像我们无极县法院、检察院 都要统一到省，就是在乡里当法官，你也得有省人大的委任状，这样就和地方人大没关系了，也 防止了地方势力对司法的干扰。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 第二就是司法的去行政化问题， “要解决判者不审，审者不判的问题” 。

目前，司法机关对司法人员的管理，是按照行政思路进行，形成司法机关内部管理的行政化。

比如：法院的案子审完了，要判了，就休庭，择日宣判。那干嘛呢，法官要给庭长汇报，这案子 我这么判的话行不行，有时候就庭长定了，但是庭长没参加审理，这是一个问题，审者不判。如 果案子再大一点，庭长也做不了主，就报审委会（审委会由十几个人组成）审理决定，但是审委 会的人都没有参加案件的审理，这样势必会造成判决上的失误或不公。

这种体制还有一个缺点，就是没有人对案件负责，结果案子判错了之后没人管。

（河北的鹿泉 的聂树斌案，1995 年因故意杀人和强奸妇女罪被判处死刑。2005 年，真凶出现名叫王书金他供 述了自己为聂树斌案的真凶。

这就出现了“一案两凶”的结果。

） 但是现在案件要纠正起来非常困难， 找法官，法官说不是我判的，找庭长，庭长说我说了不算，审委会说是我们集体决定的，那找谁 13 呢？没有人对案件负责。去行政化就是要解决这一问题。让审理者裁判，裁判者负责，而且这种 负责是终身负责，责任倒查。

第三，我认为还要改司法的去舆论化问题。现在一个法治事件，如果被媒体报道了，网络关 注了，意见领袖再推进，网民再议论，必然会对整个的执法或者司法过程造成巨大的压力。

我们说虽然舆论的力量可以推动法治的进程， （包括孙志刚的案件， 直接就推动了遣送办法的 寿终正寝） ， 但是有时候舆论对司法来讲是很可怕的。

这则案例是最早的人们开始关注司法与舆论 之间关系的案件：1997 年河南的张金柱案。张金柱是原郑州市公安局 27 分局的局长，1997 年 8 月 24 日在酒后驾车，撞到了骑自行车的两父子， 11 岁的男孩当场死亡，孩子的父亲被他挂在车 下拖了 1500 米，身受重伤。案件本来属于恶性交通肇事逃逸案件。但是这件事被媒体曝光之后， 舆论一边倒，认为张金柱作为公安机关的人怎么这么邪恶，飞扬跋扈，草菅人命，把人刮倒了， 还把这个人拖了几百米拖的血肉模糊，全体声讨，后来焦点访谈也播出了，舆论的力量太强大， 最后他以犯交通肇事和故意伤害罪，数罪并罚，执行死刑。当时庭审的时候，他说了句话：

“说 是记者杀了他。

”这是这个案子。 再比如，药家鑫的案子，大家应该都了解，他因为开车撞了一个女孩，下车后看见女孩正在抄他的车牌号， 就回车里拿了把刀，把女孩子捅死了，后他开车逃逸过程中又撞了人，被群众抓住了。这个案子当时最高院给的 意见是判处死缓，因为他毕竟没有长期的犯罪准备，是在一个应急情况之下的激情犯罪，还年轻，有自首的情节。

但是当时媒体的报道，各方关注，还有被害人的家属认为，我们不要他的赔偿，我们只要他的命。可以说这个案 子在不杀不足以平民愤的舆论压力之下，药家鑫最终还是被执行了死刑。 还有唐慧案，唐慧是被称为“上访妈妈” ，在媒体所提供的信息当中，是一个非常勇敢的母 亲，为了她的女儿，去伸张正义。

（他的女儿乐乐被他人强迫卖淫，并有 7 个人先后对乐乐进行 了伤害。

）但是据湖南司法机关的领导讲，唐慧平时也不太管她的女儿，她女儿很早就不上学了， 在外面混着，在一个发廊里面卖淫，事实跟媒体所暴露出来的被逼卖淫有一定的出入。

唐慧 认为，伤害过她女儿的人，影响了她女儿一辈子，所以七个当事人都要判死刑。但是这个行为， 按照法律行为来看，并不足以死，但是唐慧坚决要求。所以她不断上访，六年当中到北京上访 23 次。当地镇里面，为了她耗资了 80 万。她还曾经在永州法院，法院院长办公室一住就是一个月。

而且她自己也知道了，她说如果她在关键时刻上访，会起到一个重要的作用，可以借媒体之威， 向法院，检察院来施压。湖南的高院最后也是判了两名主犯的死刑，两个无期徒刑，一个有期徒刑 16 年， 一个有期徒刑 15 年。但是，今年 6 月份最高院在死刑复核时，对两名被告人的死刑未被核准。但是这个案子是不是就 划上了句号，如果唐慧继续上访呢？这也是个遗留的问题。针对这些问题，四中全会提出要规范 媒体对案件的报道，这是我们所讲的防止舆论影响司法公正。

除此之外，在司法体制改革方面还有很多新的举措，也是进入大众视野比较多的咱们也来看 一看：

1、 “建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”谁干预 过司法活动都要记录在按的，防止地方势力对他的干扰。 14 2、 另外一个就是，探索建立跨行政区域的地方法院和地方检察院。

3、 实际上也就是我们看到，它要审理一些跨区域的重大的行政和民事案件，探索设立 行政区划的一些行政案件，跨省的当事人是两个省之间的，哪个省都不太合格。

4、 3\*对于我们看到的司法的一个改革，十八届四中全会的一个亮点，是最高人民法 院还要设立一个巡回法庭。这个和我们最高人民法院工作县长联系起来，现在有 1000 多名法 官，世界上其他国家的最高法院的法官全部的综合都没有 1000 多人，所以这是世界上最高级 的全国性的司法机关。而且他们每年审的案子 1 万多件。而我们说，最高人民法院主要是做 什么，应该是做宏观指导。制订司法解释，它不要把自己淹没于一些琐碎的细微的具体的案 件当中。所以现在最高院的法官非常辛苦，整天加班加点，根本无法进行宏观的一个这样一 种引导。所以现在最高人民法院就设立巡回法庭，这次也算是一个亮点，把案子分解下去。

还有一个非常现实的考虑就是，最高人民法院审那么多案子，实际上是把这个社会矛盾的焦 点都集聚到北京，所以往下分解，设立巡回法庭，这个很快就会挂牌的。这是我们谈到的一 些问题。

（司法部司法研究所前所长王公义：设立巡回法庭是从十六大以来就开始谈的问题，现在终于出台 了。按照以前的规划，最初设想设立七个巡回法庭，包括华北、华南、华东、华中、西南、西北、中南七个 片区，此后设想将华中与中南片区合并，提出设立六个巡回法庭。

巡回法庭作为最高法的派出机构，审 判级别是高于片区省高院的，其人员构成由最高法来派出，这可能就涉及到最高法增加编制，是改革需要付 出的一个代价。巡回法庭的主要工作是处理各个片区上诉案件、再审案件、疑难案件以及重大政策解释等， 至于死刑复核的问题，要看最高法是否授权。

） 第四个方面，法治文化，就是增强全民的法治观念，推进法治社会建设。

引用了“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公 民的内心里”--让·亚克·卢梭。这句话说的非常好，最重要的法律是什么？他不是刻在大理石 上的法律，也不是刻在铜表上的，他的权威从何而来？是人民内心的这样一种拥护和信仰。把法 律作为一种信仰来顶礼膜拜。把法治观念内化到人们的日常行为之中。

这里有个小故事和大家分享一下：

“瞭望后通过” ，这个老师在德国留学和他的一个朋友开着 敞篷车出去玩，因为那里地广人稀，公路修得特别宽，路边的风景都是半人高的草地，开车特别 快，到了一个十字路口。但是他们已经把这些法律规则内化到心里了。

针对守法问题，决定谈了四个大的方面。

1、坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。

这既是执政党向社会释放出来的一个信号，同时也是向党内发出来的一种声音：从严治党。

为什么要对党内的领导干部要更高的要求？就是要从上级到下级，一级做给一级看，做好带头示 范作用。这里就有一个案例，这是一个非常著名的公案的黄克功的案件，黄克功是很早就参加红 军，陪同毛泽东经历了井冈山斗争，长征，好不容易九死一生来到了延安，当时他就很喜欢一个 陕北中学的女学生，刘千，想结婚，但是刘千不同意，两个人发生了冲突，所以把他给杀了，毙 了，后来有人回忆，实际上刘千有很多侮辱性的语言等等。但是不管怎么样，人死了。对这样一 15 个案子，当时还是共产党 1937 年，还处于一个非常困难的时候，这个优秀将领非常难得的时候。

陕甘宁边区的一个农民，给毛主席写了一封信，要求重新处理。戴罪立功。打仗去消灭敌人去， 不要被自己人打死。当时毛泽东就给法院写了一封信，支持法院的判决。这几句话我们现在读起 来还是有很深刻的道理。他说黄克功过去是光荣的，今天处以极刑，赦免无以教育一个普通人。

正因为黄克功不同于一个普通人，他是一个多年的共产党，所以不能不这么办。共产党与红军对 自己的党员和红军成员，不能不执行比一般平民更加严厉的纪律。一切共产党一些革命分子都要 有此前车之鉴。实际上现在也是这样的，党内还有许多的特权的思想，还有法外的这样一种人上 人的这种观念。但是这一次的四中全会的决定，也是表明，从严治党，已经刻不容缓。

2、要把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。

现在的小学没有法治课，就是思想品德教育，到初中的思想品德课本上有一些非常简单的法 律知识，但这是远远不够的。要让一个人从小他就应该慢慢的接受，慢慢的培养，什么能做，什 么不能做，这样一种法治好的习惯。在法治教育观念上，要逐步改进，因为法律法律本来是温情 脉脉的，具有很强的人文关怀的，他对人权的保护对人格的尊重的保护，而我们中国法律仅仅把 他当成是打击工具、镇压工具，这样人民就会远离人们的视野。

3、我觉得比较有新意的就是社会诚信建设。还有健全公民和组织守法的信用制度，完善守 法诚信褒奖机制和违法的失信的机制。现在这一块也是很针对性的。干点小坏事，说点谎，说话 不算数，但是觉得是道德问题。这就是一个很细枝末节的一个东西。我们现在个人诚信，非常糟 糕。

我记得有一个微信就是说，一个德国人，就是说你在路上看见一个老人摔倒了，你敢去 扶他吗？那个德国人就说我当然敢了，为什么不敢呢？做好事，为什么不扶呢。中国人又问他， 你把他扶起来了，万一那个老人要讹诈你呢，说是你把他推倒了呢？他怎么可能讹诈我呢，他如 果讹诈我了，也就是说他的撒谎就会受到诚信的保障。警察会把他抓走的，这些问题都会解决的。

所以我没有顾虑。但是现在我们当前的诚信的建设。有一句话比较可笑说现在的骗子太多了，傻 子都不够用了。谈了一个很现实的问题。

所以这种诚信机制，现在我们说这种流动的社会，这个人在一个地方干了坏事跑到另外一个 地方谁都不知道，在城市里面犯罪了，抢钱回到老家谁也不知道。我们现在的信息技术，网络技 术，完全没有做到这一点。把一个人的他的行为。行为记录下来，跟了他一辈子。但是这个事情 需要我们去做，需要推进。当一个人意识到，这个事情，会对我有很直接的影响，我的工作，我 的家庭，我的婚姻，我的未来退休以后的救济。我接受社会的都会受到影响的时候，就没有那么 容易挺而走险做坏事了。

五、是加强法治工作队伍建设 在这里提出“法治工作队伍”和“法治专门队伍”建设的概念，前者是指“法律职业共同体” ； 后者是职业共同体中的专业队伍，即立法、行政执法、司法队伍，要求是正规化、专业化、职业 化：一是强调了法律职业准入制度；没有法律职业的准入， 16 二是强调了“从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官” 。法官检察官 也要坚持从基层作起。更专业的是法官检察官这块 三是坚持从政法专业毕业生中招录初任人才 在西方国家，法官是一个国家最高的道德楷模和法律顶尖的王冠。在国际综合性大学中，必 须要有三个学科，法学、神学、医学。法学讲的是人与人之间的秩序，神学讲的一个人的信仰， 医学医治人的身体。在西方国家，法学是一个非常崇高的职业，经过五六年的专业学习，然后取 得律师资格，从事七年的律师，才有资格进入法官，法官必须从基层做起，经过 5 年，才能往高 一级升，所以升到最高法院时基本上是老态龙钟，但是耳聪目明，在全国有极高的道德示范作用， 有极高的专业法律知识。而不像我们国家，摸摸脑袋就进了公检法系统了，沈阳的中级法院中一 个是给院长开车的司机升成庭长了，他的情妇后来成了副院长了。

。

。这怎么能保障整个法治工作 队伍的素质。的确是这样。因为我之前在司法机关工作过一段时间，对这个队伍还是比较了解的， 整体队伍的专业素质真的是有待提升， 但是随着制度的逐步完善， 这种情况会越来越区域规范化。

像现在进检察队伍，首先得过司法考试，这是一级选拔，然后你有资格进行公务员考试这是第二 级选拔，或者是考政法干警，当然你在进修的过程中必须考上司考否则你就不没有检察资格。通 过层层的选拔后，这样再进来司法队伍，肯定是不一般的。这是这一块的内容。

六、加强党对依法治国的领导 总要求：党的领导是全面推进依法治国最根本的保证。必须“把党的领导贯彻到全面推进依 法治国全过程” ? ? 等行为 ? 三是健全党领导依法治国的制度和工作机制、工作程序（完善党对立法工作中重大问题决 具体要求：一是各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事 二是各机关党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权 策的程序） ? 党 ? 五是提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，把 四是加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规管党、治 能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容 ? 2013 年中共中央发布了关于五年党内法规体制建设规划，包括马上颁布的《党内制度守 则若干准则》 ，规定了包括党委决策的主体、程序、责任、修正等。形成包括党内法规体系与国家 法律体系在内的社会主义法治体系。

最后我想说的是，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党 的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分 实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。好今天的课就到这里，有不正确的地方还希望大家 批评指正，谢谢大家！ 17 

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2014年11月1日... 党的十八届四中全会闭幕后,宣讲家网站及时邀请了十八届四中全会决定起草人和国务院法制办、中国政法大学、国家行政学院、中央党校、国防大学等数十位权...

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